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城市更新制度建設(shè)是促使城市更新呈現(xiàn)階段性特征的直接因素。基于極具地域性的山地與濱水環(huán)境，重慶城市空間自建城起便不斷更新迭代，逐步形成獨(dú)特的城市形態(tài)特征與空間體系。重慶現(xiàn)代意義上的城市更新始于1997年被批復(fù)為直轄市后，結(jié)合政策演變歷程（表1）與城市客觀發(fā)展規(guī)律，可以大致將重慶市的城市更新歷程劃分為快速的拆遷整治、多樣化的更新改造、系統(tǒng)性的有機(jī)更新三個(gè)階段（圖1）。

表 1 重慶市城市更新相關(guān)政策梳理表

Tab.1 Relevant policies for urban renewal in Chongqing

資料來(lái)源：筆者根據(jù)資料整理

圖 1 重慶市城市更新政策變遷歷程（2000—2020 年）

Fig.1 The urban renewal process of Chongqing (2000—2020)

資料來(lái)源：筆者根據(jù)資料自繪

1.1 快速的拆遷整治階段（1997—2015年）：市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)向下的舊區(qū)再開(kāi)發(fā)

批復(fù)直轄以來(lái)，重慶市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展被注入源源不斷的活力，快速的工業(yè)化進(jìn)程使得生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放，中心城區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)“遍地開(kāi)花”，帶動(dòng)了城市建設(shè)的進(jìn)程。面對(duì)相對(duì)薄弱的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，結(jié)合西部大開(kāi)發(fā)等國(guó)家政策，跨江大橋、軌道交通、濱江公路等重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)陸續(xù)啟動(dòng)，危舊房屋改造、 拆遷與大型公共建筑建設(shè)如火如荼。為彌補(bǔ)以往城市建設(shè)中“欠賬”的問(wèn)題，改善居住條件，提升住房質(zhì)量，重慶市將中心城區(qū)的危舊房改造列為“八大民心工程”之一，并先后出臺(tái)一系列土地出讓金、城市建設(shè)配套費(fèi)減免等政策措施，推進(jìn)危舊房改造工作，提高了社會(huì)資本參與的積極性，產(chǎn)生了較大的經(jīng)濟(jì)效益。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》印發(fā)，大力提倡節(jié)約集約用地，重慶市基于“退二進(jìn)三”城市環(huán)境提升等政策，開(kāi)展了老舊工業(yè)廠區(qū)、居住小區(qū)的更新嘗試。在此階段，大規(guī)模的棚戶區(qū)改造、拆遷工作逐收緊，相關(guān)企業(yè)融資及拆遷成本加大，重慶城市更新重心由快速拆除重建逐步轉(zhuǎn)向城市環(huán)境綜合整治。2010年重慶被列為首批五個(gè)“國(guó)家中心城市”之一，同年《渝中半島步行系統(tǒng)規(guī)劃及示范段設(shè)計(jì)》公示，城市步行系統(tǒng)開(kāi)始構(gòu)建。2012年渝中區(qū)《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)重慶母城歷史文化風(fēng)貌區(qū)的決議》發(fā)布，決定在“下半城”形成連接多個(gè)區(qū)域的歷史文化風(fēng)貌帶。政策與資本的雙重介入，使得“下半城”城市更新長(zhǎng)期面臨的窘境迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)，但也帶來(lái)城市原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)解體、紳士化、城市文化與空間肌理割裂等一系列問(wèn)題。

1.2 多樣的更新改造階段（2015—2020年）：圍繞居住環(huán)境和城市品質(zhì)提升的有力探索

2015年，重慶市城市化率超過(guò)60%，面臨著城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)模式從外延增量式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向增量擴(kuò)張與存量更新并重的發(fā)展新形勢(shì)。2015年，中央城市工作會(huì)議提出，“在建設(shè)與管理兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系”，促使城市更新的概念與內(nèi)涵不斷延伸。在國(guó)家出臺(tái)可持續(xù)發(fā)展、節(jié)約集約用地等政策后，重慶市制定了“退二進(jìn)三”及節(jié)約集約用地、城市雙修、城市提升等一系列工作方案和行動(dòng)計(jì)劃，老舊工業(yè)廠房、老舊小區(qū)、破敗街區(qū)的更新改造逐漸成為主要內(nèi)容，城市工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)、人居環(huán)境建設(shè)成為城市管理者與設(shè)計(jì)師、學(xué)者廣泛關(guān)注的問(wèn)題，并開(kāi)展了一些小規(guī)模、漸進(jìn)式的探索實(shí)踐。2016年，渝中區(qū)以示范區(qū)為突破口，提出分別建設(shè)十個(gè)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、山城老街區(qū)、特色老街區(qū)的“三個(gè)十”計(jì)劃。2018年，《重慶市城市提升行動(dòng)計(jì)劃》公布，通過(guò)分門別類地實(shí)施一批城市提升項(xiàng)目，有效解決了一批市民反映最為集中、最為突出的城市問(wèn)題。2019年7月，《重慶市主城區(qū)“四山”保護(hù)提升實(shí)施方案》出臺(tái)，著力將“四山”打造成“城市綠肺、市民花園”，展現(xiàn)“山青、水秀、林美、田良、湖凈、草綠”的自然環(huán)境；同年10月，印發(fā)《主城區(qū)坡地堡坎崖壁綠化美化實(shí)施方案》，著重消除城市綠化“禿斑”、增加城市綠量、修復(fù)城市生態(tài)。2020年，《兩江四岸核心區(qū)整體提升實(shí)施方案》發(fā)布，重點(diǎn)推進(jìn)兩江交匯區(qū)域岸線的治理提升，提升濱江地帶城市的品質(zhì)，帶動(dòng)“兩江四岸”核心區(qū)的整體提升。多項(xiàng)城市治理方案的相繼實(shí)施，為城市更新行動(dòng)的推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。

1.3 系統(tǒng)的有機(jī)更新階段（2020年至今）：多元參與的可持續(xù)更新

2020年，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，提出城市建設(shè)要通過(guò)城市更新實(shí)現(xiàn)空間品質(zhì)提升，并拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同年9月，重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)印發(fā)《重慶市城市更新工作方案》，進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)老舊居住區(qū)、老舊工業(yè)片區(qū)、傳統(tǒng)商圈等城市存量用地的改造提升與轉(zhuǎn)型，并強(qiáng)調(diào)“遵循城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌 把控城市更新工作方向”。2021年2月，《重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要堅(jiān)持以人為核心，以提升品質(zhì)為導(dǎo)向，以城市更新為抓手，推動(dòng)城市規(guī)劃建設(shè)管理現(xiàn)代化。2021年6月，重慶市人民政府印發(fā)《重慶市城市更新管理辦法》，作為指導(dǎo)重慶城市更新工作的頂層文件，從工作機(jī)制、規(guī)劃計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、資金籌措、政策支持等方面制定了具體的引導(dǎo)與管控措施，其內(nèi)容主要圍繞“三轉(zhuǎn)三改”進(jìn)行重點(diǎn)突破，即轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、轉(zhuǎn)變政府職能，改革審批權(quán)限、改革審批流程、改革政策制度，為更新工作的推進(jìn)提供了良好的政策保障。在工作機(jī)制上，明確城市更新規(guī)劃編制體系與各職能部門的權(quán)責(zé)分工；在項(xiàng)目審批模式上，明確從規(guī)劃設(shè)計(jì)、改造建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理的全生命周期審批模式，解決現(xiàn)行審批程序中因部門條塊分割導(dǎo)致的審批難、落地難等問(wèn)題；在激勵(lì)政策上，對(duì)現(xiàn)行基于粗放型、外延式城市開(kāi)發(fā)建設(shè)制定的土地、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)、消防等政策進(jìn)行重點(diǎn)突破。同時(shí)，響應(yīng)國(guó)家建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”的城市體檢制度，重慶市在城市更新的頂層制度設(shè)計(jì)中明確提出，通過(guò)城市體檢“開(kāi)具療方”，再通過(guò)城市更新“醫(yī)治病根”，建立“以體檢促更新”的長(zhǎng)效機(jī)制。在此期間，開(kāi)明的政策導(dǎo)向與城市客觀的內(nèi)在需求，使城市更新工作呈現(xiàn)出從單個(gè)項(xiàng)目的改造實(shí)踐到注重城市整體區(qū)域的統(tǒng)籌、從物質(zhì)空間的改造到注重內(nèi)部功能的完善、從政府力量主導(dǎo)到多元社會(huì)資本的參與等特征，也體現(xiàn)了地方政府順應(yīng)城市發(fā)展客觀規(guī)律由“城市管理”到“城市治理”的轉(zhuǎn)變。

2021年6月17日，重慶市人民政府印發(fā)《重慶市城市更新管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），同年7月19日，重慶市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)《重慶市中心城區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），銜接《辦法》的主要方向與內(nèi)容，《規(guī)劃》統(tǒng)籌形成“面、線、點(diǎn)”的城市更新結(jié)構(gòu)，以“兩江四岸”為主軸，帶動(dòng)六大城市名片及其他更新片區(qū)圍繞各自主題功能營(yíng)造場(chǎng)景，優(yōu)化空間布局、完善功能配 套、提升城市公共安全水平。2022年3月30日，重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)印發(fā)《重慶市城市更新技術(shù)導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)導(dǎo)則》），以“定內(nèi)涵、搭流程、守底線、引方向”為主線，聚焦項(xiàng)目前期階段，重點(diǎn)就片區(qū)策劃方案和項(xiàng)目實(shí)施方案提出技術(shù)指引；其余相關(guān)部門針對(duì)城市更新財(cái)稅、消防、用地等一系列配套政策進(jìn)行逐步完善。至此，重慶市城市更新“1+2+N”的政策體系基本搭建完成，為更新工作的有序推進(jìn)奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

2.1 構(gòu)建城市更新工作框架

在更新規(guī)劃與策劃體系上，重慶市確立了市、區(qū)兩級(jí)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃與片區(qū)策劃方案的縱向規(guī)劃體系，明確相關(guān)責(zé)任主體與審批管理部門（圖2）。以“前期調(diào)查—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施”的工作方式作為“骨架”，引導(dǎo)建立成片化、體系化、系統(tǒng)化的城市更新模式。城市更新面對(duì)的是錯(cuò)綜復(fù)雜的更新基底，在區(qū)域統(tǒng)籌思維的指導(dǎo)下，要在多單位、全要素摸排調(diào)研的基礎(chǔ)上，因地制宜、平衡統(tǒng)籌。為此，在前期調(diào)查階段，重慶市結(jié)合城市體檢建立城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)建筑基底、產(chǎn)權(quán)要素、產(chǎn)業(yè)情況等各要素進(jìn)行全方面梳理，同時(shí)結(jié)合城市體檢社會(huì)滿意度調(diào)查，將客觀本底與居民主觀感受相結(jié)合。

在片區(qū)策劃階段，綜合行政邊界與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)要素統(tǒng)籌劃定城市更新片區(qū)，篩選出更新要素集聚區(qū)域，以公共要素配置為基點(diǎn)，統(tǒng)籌提出區(qū)域發(fā)展策略，使存量與增量保持平衡，兼顧平衡實(shí)施主體的利益劃定更新項(xiàng)目。在此階段，政府作為主導(dǎo)，片區(qū)策劃作為統(tǒng)籌社會(huì)公共利益需求的工具，通過(guò)空間的梳理與發(fā)掘，優(yōu)化各類要素配置。

在項(xiàng)目實(shí)施階段，首先編制項(xiàng)目初步實(shí)施方案，引入前期業(yè)主作為主導(dǎo)，多家市場(chǎng)主體參與，差異化的方案滿足不同利益者的需求，以此作為城市更新落地實(shí)施的“路演”，其次綜合公共價(jià)值、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等因素篩選出最優(yōu)方案，最終形成項(xiàng)目實(shí)施方案。在此過(guò)程中，明確項(xiàng)目實(shí)施方案作為項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃調(diào)整等的依據(jù)，將項(xiàng)目審批流程前置。通過(guò)對(duì)城市更新過(guò)程的分解，打通社會(huì)主體參與更新的路徑，使政府代表的公共利益導(dǎo)向與地方發(fā)展需求、市場(chǎng)主體代表的企業(yè)利益需求、社會(huì)民眾代表的公共產(chǎn)品配置需求有機(jī)融合。

圖 2 重慶市城市更新實(shí)施流程

Fig.2 Chongqing urban renewal implementation process

資料來(lái)源：筆者根據(jù)資料自繪

2.2 創(chuàng)新城市更新審批流程

重慶市各轄區(qū)本底條件不同、發(fā)展階段不一，面對(duì)城市更新復(fù)雜的利益關(guān)系，從市級(jí)層面難以統(tǒng)籌兼顧，而地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的實(shí)際 需求比市級(jí)層面了解得更為深入。在Fig.2 Chongqing urban renewal implementation process資料來(lái)源：筆者根據(jù)資料自繪圖2重慶市城市更新實(shí)施流程“放管服”改革的不斷深化與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，重慶市提出在城市更新中，將市級(jí)相關(guān)行政管理權(quán)下放給區(qū)縣政府，給予地方政府更大的決策權(quán)，明確各級(jí)政 府職能，解決目前城市更新相關(guān)審批 權(quán)限模糊不清的問(wèn)題，有效降低市場(chǎng)主體參與城市更新的成本，提高運(yùn)行 效率，為區(qū)域發(fā)展注入體制活力。銜接相關(guān)事權(quán)下放區(qū)縣政府，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、更新建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理，以全生命周期的視角解決現(xiàn)行“鏈條式”審批程序中因部門條塊分割導(dǎo)致的審批難等問(wèn)題，由前期業(yè)主對(duì)項(xiàng)目更新方式、供地方式、投融資模式、規(guī)劃設(shè)計(jì)（含規(guī)劃調(diào)整）、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng) 險(xiǎn)評(píng)估等進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究后，組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。方案由轄區(qū)政府組織審批，采取“平面審批”的方式，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，按照“包容審慎、底線管控”的原則，其中重點(diǎn)項(xiàng)目、跨區(qū)項(xiàng)目報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組審批。項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)文件作為后續(xù)規(guī)劃管理和簡(jiǎn)化辦理立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、建設(shè)、消防等審批手續(xù)的重要依據(jù)。通過(guò)政府治理的“分權(quán)”，協(xié)調(diào)相關(guān)事權(quán)部門的程序性規(guī)定，重構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)審批治理模式，優(yōu)化政府內(nèi)部行政結(jié)構(gòu)，減少市場(chǎng)主體參與更新的成本。

2.3 專項(xiàng)政策突破激發(fā)社會(huì)資本動(dòng)能

在激發(fā)多元資本參與更新的積極性上，主要是對(duì)現(xiàn)行的基于粗放型、外延式城市開(kāi)發(fā)建設(shè)制定的土地、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)、消防等政策進(jìn)行重點(diǎn)突破，如土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)用地支持、容積率激勵(lì)、零星用地整合等。其中，允許通過(guò)協(xié)議出讓、帶方案“招拍掛”等方式，實(shí)現(xiàn)一級(jí)、二級(jí)土地市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，吸引社會(huì)資本早期介入項(xiàng)目運(yùn)作；允許通過(guò)協(xié)議搬遷等方式，實(shí)施擬拆除房屋的拆遷，避免產(chǎn)生政府隱性債務(wù)；打通政策性金融機(jī)構(gòu)為房屋拆遷提供信貸支持的通道等；加大對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的政策支持，對(duì)利用存量土地房屋轉(zhuǎn)型發(fā)展政府扶持產(chǎn)業(yè)的，可按協(xié)議出讓方式完善用地手續(xù)，并按照新的土地用途確權(quán)，助力企業(yè)通過(guò)產(chǎn)業(yè)培育實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值等。這些政策進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)各方資本參與更新的動(dòng)能，如2022年1月25日出臺(tái)的《關(guān)于城市更新項(xiàng)目規(guī)劃和用地管理的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，以審批權(quán)限下放為導(dǎo)向，針對(duì)城市更新項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)登記，明確操作層面的具體路徑，為區(qū)縣和項(xiàng)目業(yè)主辦理相關(guān)手續(xù)提供了重要的政策支撐。在城市更新項(xiàng)目資金籌措方面，一方面讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮出最大效益，“撬動(dòng)”市場(chǎng)活力；另一方面通過(guò)上述政策創(chuàng)新，激發(fā)多元主體參與更新，引入社會(huì)資本。同時(shí)，對(duì)符合條件的城市更新項(xiàng)目，按照規(guī)定減免城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)，享受相關(guān)財(cái)稅扶持。

2.4 以城市體檢助力城市更新

城市體檢是促進(jìn)城市人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，通過(guò)居民滿意度調(diào)查和多元數(shù)據(jù)收集分析等方式，系統(tǒng)梳理城市在規(guī)劃、建設(shè)、管理方面存在的問(wèn)題。城市體檢作為當(dāng)前城市工作中直面居民訴求的重要路徑，是實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理的有效方式。《辦法》和《技術(shù)導(dǎo)則》均明確提出，建立城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查制度，開(kāi) 展公眾意愿調(diào)查，結(jié)合城市體檢工作相關(guān)成果，逐步健全城市更新數(shù)據(jù)庫(kù)。作為2021年全國(guó)59個(gè)城市體檢“樣本城市”之一，重慶市將在整個(gè)主城區(qū)開(kāi)展城市體檢工作，針對(duì)城市的生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷等八個(gè)維度，構(gòu)建多個(gè)基礎(chǔ)指標(biāo)與山水文脈特色指標(biāo)；結(jié)合社會(huì)滿意度調(diào)查，在城市體檢報(bào)告中綜合反映城市發(fā)展建設(shè)中存在的各類問(wèn)題，并以問(wèn)題為導(dǎo)向，指導(dǎo)、謀劃片區(qū)更新方向，確定更新目標(biāo)，明確更新內(nèi)容，為科學(xué)編制城市更新片區(qū)策劃和項(xiàng)目實(shí)施方案提供重要支撐。

在城市增量發(fā)展的慣性思維下，長(zhǎng)期以來(lái)形成的政策體系在當(dāng)前多元主體參與、更新模式與對(duì)象轉(zhuǎn)變的背景下，顯現(xiàn)出較強(qiáng)的不適應(yīng)性。在重慶市城市更新試點(diǎn)示范項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，部分項(xiàng)目實(shí)施主體提出，希望按照《辦法》的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)城市更新中公共服務(wù)設(shè)施“補(bǔ)短板”的項(xiàng)目盡快出臺(tái)減免相關(guān)規(guī)費(fèi)的配套支持政 策。比如，重慶市擬實(shí)施的某公園更新項(xiàng)目，需要利用現(xiàn)有的公園綠地地下空間修建公共停車場(chǎng)，解決周邊市民停車難的問(wèn)題，建成后即恢復(fù)公園綠地原貌。按照《重慶市城市園林綠化補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》規(guī)定的城市園林綠化補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步測(cè)算，臨時(shí)占用綠地補(bǔ)償費(fèi)占項(xiàng)目總投資的12.5%，開(kāi)支較大，直接影響項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)。考慮到城市更新過(guò)程中臨時(shí)占用城市園林公共綠地用于補(bǔ)齊公共停車場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施“短板”的情況較為普遍，為減輕實(shí)施主體的成本壓力，建議借鑒 2018年10月出臺(tái)的《西安市公共停車場(chǎng)建設(shè)優(yōu)惠政策》，對(duì)城市更新項(xiàng)目中因公共停車場(chǎng)建設(shè)涉及的臨時(shí)占用綠地補(bǔ)償費(fèi)予以減免。同時(shí)，應(yīng)加快研究城市更新項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)減免政策，對(duì)涉及的公共服務(wù)設(shè)施“補(bǔ)短板”項(xiàng)目和長(zhǎng)期持有的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?jī)纱箢愑枰耘涮踪M(fèi)減免支持。城市更新項(xiàng)目能否落地落實(shí)，土地、規(guī)劃相關(guān)配套政策支撐是關(guān)鍵，如在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，土地一級(jí)、二級(jí)聯(lián)動(dòng)是解決項(xiàng)目同步滿足公益性需求和經(jīng)營(yíng)性需求、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資收益自平衡、保障投資主體權(quán)益、吸引社會(huì)資本介入、激活內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵路徑。雖然《辦法》已明確規(guī)定，土地出讓可通過(guò)帶方案“招拍掛”、協(xié)議出讓等方式進(jìn)行，但目前尚無(wú)成功實(shí)施的案例，相關(guān)實(shí)施細(xì)則和具體制度安排還處于研究階段，建議借鑒廣州、上海等地的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善城市更新中相關(guān)土地政策實(shí)施的“工具包”。

3.2 探索多樣的社會(huì)參與路徑

從社會(huì)資本參與的角度而言，規(guī)劃管理是存量用地開(kāi)發(fā)的重要環(huán)節(jié)，也是影響各方利益的重要措施。容積率與地價(jià)是影響城市更新項(xiàng)目利潤(rùn)的重要因素，大多數(shù)案例表明，提高容積率可以使開(kāi)發(fā)邊際收益大于地價(jià)邊際成本，因此，提高容積率成為大多數(shù)城市更新項(xiàng)目的理性選擇。為此，可借鑒臺(tái)灣省容積率管理中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將城市更新項(xiàng)目容積率在基準(zhǔn)容積率的基礎(chǔ)上與城市發(fā)展目標(biāo)及城市公共利益相結(jié)合，依據(jù)項(xiàng)目與城市發(fā)展目標(biāo)、公共利益的契合程度給予相應(yīng)的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)調(diào)整規(guī)則的建立，結(jié)合現(xiàn)有的論證方式，不斷完善容積率調(diào)整的政策（圖3）。同時(shí)，在促進(jìn)資本要素向城市更新領(lǐng)域流動(dòng)方面，城市更新基金是較好的載體，可以有效發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)作用與杠桿效應(yīng)，對(duì)落實(shí)城市建設(shè)思路、促進(jìn)城市發(fā)展、增強(qiáng)城市整體競(jìng)爭(zhēng)力與可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義，為此可加強(qiáng)金融方面的支持和引導(dǎo)，借鑒上海、廣州等地的經(jīng)驗(yàn)，研究設(shè)立城市更新基金，促進(jìn)社會(huì)資本的廣泛參與。

圖 3 臺(tái)灣省城市更新項(xiàng)目容積率管理

Fig.3 FAR management of urban renewal projects in Taiwan

資料來(lái)源：林強(qiáng)《城市更新的制度安排與政策反思：以深圳為例》

從社會(huì)民眾參與的角度而言，隨著城市更新項(xiàng)目給實(shí)施主體帶來(lái)的收益不斷增加，政府和資本過(guò)多地從城市空間的交換價(jià)值入手，忽視空間的實(shí)際使用價(jià)值與原住民的合理訴求，偏重于政績(jī)與經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致諸多空間不正義現(xiàn)象的出現(xiàn)。而管理規(guī)則和指標(biāo)的完善并不能代替城市更新決策中爭(zhēng)論和取舍的過(guò)程。在重慶市城市更新決策過(guò)程中，諸如專項(xiàng)規(guī)劃、片區(qū)策劃、實(shí)施方案等，均應(yīng)圍繞不同的實(shí)施主體明確相應(yīng)的社會(huì)民眾參與路徑，可結(jié)合正在開(kāi)展的重慶城市體檢評(píng)估工作，進(jìn)一步收集社情民意信息，通過(guò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)互通，形成更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；通過(guò)滿意度調(diào)查與居民提案，形成居民更新意見(jiàn)庫(kù)；通過(guò)維度與指標(biāo)深化，分析城市“病灶”的空間分布；通過(guò)更新專項(xiàng)體檢指標(biāo)，識(shí)別更新對(duì)象，促進(jìn)更新的落地實(shí)施。在具體操作過(guò)程中，強(qiáng)化社區(qū)規(guī)劃師、建筑師、工程師在城市更新中的主導(dǎo)作用，通過(guò)一系列政策引導(dǎo)，推動(dòng)非政府組織（NGO）在城市更新中發(fā)揮重要作用，鼓勵(lì)并提倡社區(qū)自治，促進(jìn)社會(huì)民眾有效參與更新。